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事业单位改革的历史回顾

提交日期:2011-09-18 11:39:26 编辑:1

王澜明:改革开放以来我国事业单位改革的历史回顾

来源: 《中国行政管理》 时间: 2010-07-16 14:29

  事业单位是为了社会公益目的,由国家或其他组织举办的从事社会公益事业的社会组织。它分布在教育、卫生、文化、农业、交通、城市公用、体育等领域和社会福利、社会中介、机关附属等行业。事业单位是政府履行公共服务职能的重要机构,是社会事业发展不可或缺的重要力量,是具有中国特色的法人组织,在促进经济发展、改善人民生活、推动社会进步等方面发挥着重要作用。回顾改革开放以来事业单位改革的历史,总结经验,探讨规律,对于分类推进事业单位改革的继续深入,具有十分重要的意义。

  

  事业单位改革的历史进程

  

  改革开放以来,伴随着经济体制改革和行政管理体制改革的深化,事业单位改革也在不断推进,已经在部分行业和某些地方取得了重要进展。党的十一届三中全会至今,我国事业单位改革大体经历了四个阶段:

  第一阶段:1978年党的十一届三中全会到1992年党的十四大。这一阶段主要是拨乱反正,恢复社会事业,适当下放各类事业单位的管理权,大多数事业单位实行行政首长负责制,行政首长对本单位有经营管理权、机构设置权、用人自主权和分配决定权。1985年3月,中央下发了《关于科学技术体制改革的决定》,科技体制改革全面展开。科研事业单位改革主要是改变许多研究机构与企业相分离,研究、设计与教育、生产相脱节以及军民分割、部门分割、地区分割的状况,促进研究机构、设计机构、高等学校与企业之间的协作和联合。按照《决定》,从事技术开发的研究机构,有的逐步发展成为经济实体,有的在联合的基础上并入企业,有的自我发展为科研生产型的企业,或者成为中小企业联合的技术开发机构。在科研事业单位改革的同时,同年4月,国务院批转了卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》,对卫生事业单位改革提出了要求:扩大卫生机构自主权,实行院、站、所长负责制;发展集体卫生机构,鼓励和支持集体经济组织、城镇和街道组织举办医疗卫生设施,支持个体开业行医,村一级卫生机构可以由集体经济组织举办,也可以承包给乡村医生和卫生员集体举办,也可以由卫生院下乡设点。5月,中央又下发了《关于教育体制改革的决定》,决定对教育事业单位进行改革:有步骤地实行九年制义务教育,基础教育由地方负责、分级管理;调整中等教育结构,大力发展职业技术教育;改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度,扩大高等学校办学自主权。之后,中办、国办又转发了文化部《关于艺术表演团体改革的意见》,对文化事业单位改革作出了部署。在上述文件的指导下,从1985年开始,我国事业单位改革在科研、卫生、教育、文艺等领域陆续展开。

  第二阶段:1992年党的十四大到2002年党的十六大。1993年,党中央印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》中明确提出,事业单位改革的方向是实行政事分开,推进事业单位的社会化。各级党政机关尤其是中央和省级机关要减少对事业单位的直接管理,有条件的事业单位要下放;打破部门所有制和条块分割,拓宽事业单位的服务领域,使事业单位成为面向全社会提供服务的独立法人,促进事业单位与经济建设相结合;鼓励集体、企业、个人和各种社会力量兴办事业单位;事业单位在职能、人事制度、工资制度、管理体制等方面,都要与党政机关区别开来。事业单位按照经费的不同来源分为三类:一是经费自收自支的,享受企业的各项自主权,实行企业化管理;二是由国家实行差额补助的,政府在管理上适当放活;三是国家全额拨款的,其数量和规模从严控制。这期间,事业单位的改革,结合党政机构改革同步进行。在此基础上,1996年,中办、国办印发了《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》。这是党和国家就事业单位改革下发的第一个专门文件。文件提出了事业单位改革的指导思想和目标,以及事业单位改革的具体措施:合理划分党政机关与事业单位职责,行政管理职责原则上交归行政机关,党政机关分离出来的一些辅助性、技术性工作由事业单位承担;遵循“区域覆盖”和就近服务的原则,按照区域经济和社会公益事业发展的要求,对事业单位的设置进行统筹规划;中央和省市所属事业单位,主要为所在地服务的,下放给所在地管理;积极发展既为社会主义市场经济所急需又在经费上实行自收自支或企业化管理的事业单位,压缩不适应国民经济和社会发展需要的事业单位。按照这一文件,主要从事生产经营活动但作为事业单位管理的事业单位,原则上改为企业;一些实行企业化管理可以主要由市场引导资源配置的应用技术开发单位等,并入企业或改办为科技先导型企业。为了使事业单位改革有可供遵循的具体政策,这期间党中央、国务院下发了一系列具体文件,主要有:1998年7月,国务院印发了《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》,国办转发了教育部等部门《关于调整撤并部门所属学校管理体制的实施意见》;1998年12月,国办转发了国务院机关事务管理局、中央编办《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革意见》;1999年2月,国务院转发了科技部、中央编办等5部门《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的意见》;1999年4月,国办转发了国土资源部、中央编办、体改办《地质勘查队伍管理体制改革方案》;1999年8月,中办、国办下发了《关于调整中央国家机关和省、自治区、直辖市厅局报刊结构的通知》;1999年8月和2000年5月,国办分别下发了《关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的通知》、《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知》; 2000年2月,国办转发了教育部等部门《关于调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构实施的意见》; 2001年8月,中办、国办转发了中宣部、国家广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》。所有这些文件,对各类事业单位的改革都提出了具体政策,事业单位改革分领域不断推进。

  第三阶段:2002年党的十六大至2007年党的十七大。党的十六大报告进一步强调:“按照政事分开原则,改革事业单位管理体制”;十六届三中全会提出“继续推进事业单位改革”;四中、五中全会进一步提出“加快推进事业单位分类改革”。按照这些精神,各省区市都选择了一些领域和若干地市开展分类改革的综合试点。这期间,有9个省、区、市出台或研究拟定了分类改革方案,13个省、区、市对事业单位进行了摸底调查和清理整顿,7个省、区、市对事业单位进行了模拟分类,13个省、区、市推进了改革试点工作,其中进展较快的省、区、市已完成试点。各地开展事业单位分类改革综合试点的主要做法有:合理划分政事职责,把事业单位承担的行政职能划归行政机关,把机关承担的一些辅助性、技术性、服务性职能交给事业单位;推进事业单位社会化,建立事业单位法人登记制度,鼓励支持事业单位实行横向联合,变事业单位由国家举办、靠国家花钱为“花钱买服务”;对重复设置、业务相近、规模过小、任务已完成或严重不足的事业单位予以撤销或合并,将主要从事生产经营活动的事业单位转制为企业,部分具有行政职能的事业单位并入行政机关。这期间,文化事业单位改革试点成为事业单位改革的一个亮点。从 2003年7月开始,在党中央、国务院的领导下,在中央文化体制改革试点工作领导小组的具体指导下,在全国9个地区和35个单位进行了文化体制改革试点。试点将文化事业单位分为公益性和经营性两类,前者以增加投入、转换机制、增强活力、改善服务为重点,后者以创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力为重点。经过试点,文化事业单位的体制机制有了较大突破,一大批事业单位通过改革焕发了生机与活力。2005年底,党中央、国务院下发了《关于深化文化体制改革的若干意见》,文化事业单位改革全面推进。在从2003年开始的农村配套改革的乡镇机构改革中,把乡镇事业单位改革作为一个重要方面,结合乡镇行政机构一并进行改革。

  第四阶段:2007年党的十七大至今。党的十七大要求进一步深化事业单位的分类改革。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》对深化事业单位改革提出了具体要求,明确“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则,对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的,逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;主要从事生产经营活动的,逐步转为企业;主要从事公益服务的,强化公益属性,整合资源,完善法人治理结构,加强政府监管。推进事业单位养老保险制度和人事制度改革,完善相关财政政策”。按照十七大和十七届二中全会的要求,事业单位改革继续深化。在国务院的领导下,有关部门在广泛深入的调查研究的基础上,抓紧起草深化事业单位改革的总体方案和配套改革措施。为了探索经验,2008年国务院决定在山西、上海、浙江、广东、重庆进行事业单位改革试点。文化事业单位改革整体推进,各地在已取得成效的基础上,改革继续扩大范围,深入发展。为了推动改革,2008年10月国办印发了《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》,明确了改革的配套政策措施。到2008年底,全国333个地级市中,开展文化事业单位改革的已达117个。2009年,对出版社进行改革,全国出版社除保留4家外,全部转企改制为企业;杂志社的转企改制工作也逐步展开。多年来,卫生事业单位改革一直没有停止。在新农合和城市社区卫生服务机构基本健全后,2009年4月党中央、国务院下发了《关于深化医药卫生体制改革的意见》,提出医药卫生体制改革坚持公共医疗卫生的公益性质,实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开,以建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,切实缓解“看病难、看病贵”的问题。深化医药卫生事业单位改革要完善公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系,着力抓好基本医疗保障制度、国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系、基本公共卫生服务均等化、公立医院等五项重点改革。2010年2月,卫生部、中央编办、发改委、财政部、人力资源和社会保障部联合下发了《关于印发公立医院改革试点指导意见的通知》,决定在各省、区、市已经分别选择1-2个城市(城区)进行公立医院改革试点的同时,国家选16个有代表性的城市进行公立医院改革试点。

  

  几个主要行业的事业单位改革

  

  我国共有事业单位130万个,从业人员约3000万人。无论是机构数还是从业人员数,都是仅次于企业的第二大法人组织。在这些事业单位中,人数最多的是教育、卫生、文化、科研系统。教育事业单位48万个,人员1400万,约占事业单位人员总数的 50%;卫生事业单位10万个,人员400万,约占事业单位人员总数的15%;文化事业单位8万个,人员150万,约占事业单位人员总数的4%;科研事业单位8000多个,人员69万,约占事业单位人员总数的2.4%。改革开放以来我国在推进事业单位改革中,始终把这几个行业作为重点。

  教育事业单位改革。教育事业单位改革集中在管理体制、办学体制、投入机制等方面。主要内容有:对中小学实施九年义务教育,实行地方负责、分级管理的基础教育管理体制;改革高等教育管理体制,整合高校,形成中央和省级政府两级管理、以省级政府为主的体制;改革职业教育管理体制,以就业为导向,形成分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的新体制;改革教育行政管理体制,理顺政府与学校的关系,扩大学校的办学自主权;支持民办教育发展,形成了以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的新格局;改革教育投入体制,实行非义务教育成本分担、义务教育政府负责。1998年,对国家经贸委管理的国家局所属全部211所学校的管理体制进行了调整,普通高校除两个暂由国家局管理外,其余91所实行中央与地方共建;除几所由中央财政负担的成人高校就地并入普通高校或改制为培训教育机构外,其余72所成人高校,与46所中专和技校一起,由部门管理转为地方管理。1999年1月,5个军工总公司所属400多所学校的管理体制也进行了相应的调整。2000年2月,国务院其他部门所属161所高校和617所成人高校、中专和技校的管理体制和布局结构又进行了调整。至此,初步建立了中央和省级政府两级管理、分工负责,在国家宏观政策指导下以省级政府统筹为主的高校管理体制。2000年,在全国绝大部分地区实行高等学校后勤社会化,将高校的后勤服务经营人员、相应资源及操作运行,成建制从学校行政管理系统中分离出来,组建自主经营、独立核算、自负盈亏的学校后勤服务实体,形成规模经营,提高高校的办学效益。2002年,将农村中小学上收到县集中管理,撤销乡镇政府设立的专门教育管理机构,有关教育工作由乡镇长直接负责,将农民办教育变为县以上政府办教育。同时,制定了城镇和农村中小学教职工编制标准,按照标准核定中小学教职工编制,调整中小学布局结构,辞退代课教师。按照国务院的决定,从2006年农村中小学春季学期开学起,分年度、分地区逐步全部免除义务教育阶段中小学生学杂费,对困难家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费,提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平,建立中小学教舍维修改造长效机制,巩固和完善中小学教师工资保障机制。

  卫生事业单位改革。改革开放以来,我国医疗卫生事业单位的主要改革举措有:一是鼓励多渠道筹资、多种形式办医,逐步形成公有制为主体,多种形式、多种渠道办医的格局。二是改革公费医疗和劳保医疗制度,逐步建立城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度和城乡医疗救助制度,初步形成我国医疗保障体系。三是进行人员聘用和收入分配制度改革,调动医疗机构和医务人员的积极性。卫生事业改革从放权让利开始,扩大医院自主权,通过市场化调动医院和医务人员的积极性。1992年,支持有条件的单位办成经济实体或实行企业化管理,做到自主经营、自负盈亏。1997年,党中央、国务院提出了推进卫生改革的总要求,包括改革城镇职工医疗保险制度、改革卫生管理体制、积极发展社区卫生服务、改革卫生机构运行机制等。2000年,将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理,营利性医疗机构医疗服务价格放开,扩大基本医疗保险制度覆盖面,卫生行政部门转变职能,政事分开,实行医疗机构分类管理,公立医疗机构内部引入竞争机制,放开管制,规范运营,改革药品流通体制,加强监管,实行医药分家等。2003年,决定建立由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度,并开始新农合试点。同年,非典发生直接暴露出了公共卫生领域的问题,客观上加快并推动了卫生体制的改革。2005年,国务院决定把新农合试点范围扩大到全国40%的县,并要求在县、乡、村三级健全医疗卫生服务体系和网络,使农民人人享有初级卫生服务保障。在新农合试点并广泛建立起来以后,2006年,国务院提出构建以社区卫生服务为基础、社会卫生服务机构与医院和预防保健机构分工合理、协作密切的新型城市卫生服务体系。党的十七大报告提出中国特色卫生医疗体制的制度框架,包括公共卫生服务、医疗服务、医疗保障和药品供应保障体系四个重要组成部分。2009年,党中央、国务院进一步明确提出建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系,形成四位一体的基本医疗卫生制度。同时,国务院印发了《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)》提出重点抓好五项改革:加快推进基本医疗保障制度建设,初步建立国家基本药物制度,健全基层医疗卫生服务体系,促进基本公共卫生服务逐步均等化,推进公立医院改革试点。

  文化事业单位改革。在文化事业单位单项和部分地区改革的基础上,2003年7月,中央决定在北京、上海、广东、浙江、重庆、深圳、沈阳、西安、丽江等9个省市和山东大众报业集团等20个新闻出版单位、国家图书馆等6个公益性文化事业单位和文艺创作演出单位、中国电影集团公司等9个文化企业单位共35个单位进行改革试点。试点地区主要抓了五个方面的工作:推进政府职能转变,逐步实现政事分开、政企分开、管办分离,积极推动政府文化、广电、新闻出版等部门合并或合署办公,并与文化企事业单位管办分离;推进重点经营性文化事业单位转企改制,培育一批有实力、有活力的市场竞争主体,创新文化经营管理机制;深化公益性文化事业单位内部改革,整合资源,加大扶持力度,努力创新运行机制;全面推进文化市场综合执法工作,从体制上解决多头执法、交叉执法的问题;制定完善配套政策,为改革试点工作提供政策支持和良好环境。经过两年多努力,试点取得了明显成效。在此基础上,2005年决定在全国范围内深化文化体制改革。一是对经营性的文化事业单位实行改企转制,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,推动文化产业的发展;二是加强公益性文化事业单位的发展,加大投入,调整资源配置,完善运行机制,构建公共文化服务体系,保障群众基本文化需求;三是推动主辅分离,将新闻媒体中的广告、印刷、发行、传输网络部分,以及影视剧等节目制作、销售部门剥离出来转制为企业;四是深化出版发行体制改革,将出版发行单位转企改制,地方出版发行单位和高校出版社于2009年底完成,中央各部门各单位出版社除保留4家公益性出版社外其余于2010年年底前完成。据不完全统计,为保障文化体制改革工作的顺利进行,从2003年到2009年,中央和国务院及有关部门先后出台了25个配套文件,明确了文化事业单位转制时在国有资产管理、收入分配、社会保障、人员安置、财政税收等多个方面的配套政策,为推动经营性事业单位转企改制和参与市场竞争、实现平稳过渡提供政策保障。

  科研事业单位改革。1985年以来,针对科技与经济脱节、科研人员积极性不高、机构重复分散等问题,按照党中央、国务院的部署,科技部门积极推进科技体制改革,调整完善科研院所运行机制。改革科研院所拨款制度,将原来按人头划拨的事业费减少到1/3,剩下的2/3改为课题费,由科研单位通过申报课题进行竞争,调动科研院所及其工作人员的积极性。推动应用开发类科研机构转制为企业,推进技术市场建设和科技创新。1992年,按照“稳住一头、放开一片”的要求调整科研机构,分流科技人员,鼓励研究机构进入或转为企业。1995年,党中央、国务院就加速科学技术进步作出决定,明确要求调整科技系统的结构,分流人才,从体制上解决科研重复设置、力量分散、与经济脱节的问题。1999年,原国家经贸委管理的10个国家局所属242个和建设部等11个部门所属134个,共376家应用开发类科研院所改企转制。2000年,国务院22个部门所属265个公益类科研院所实行分类改革,或改为企业,或改为非营利性科研机构,或改为中介机构,或进入高校。全国县级以上科研所5800家中,已有2000多家转为企业、进入企业或高校。国务院有关部门的工程勘探、勘察设计单位与主管部门解除行政隶属关系,由事业性质改为科技型企业。通过改革,改变了科研力量和科技资源主要集中在独立科研机构的状况,初步形成科研院所、高校、企业和中介组织共同发展的创新体系,企业在技术创新中的主体地位不断增强。到2004年底,部门所属社会公益类科研机构改革方案批复工作全部完成。国务院20个部门所属的265个公益类科研机构通过调整结构、分流人员,形成了 100个左右的重点院所和1.56万人的精干研究队伍。

各地不断推进事业单位改革

  

  改革开放以来,按照中央关于深化行政管理体制改革和进行事业单位改革的总要求,各地在推进教育、卫生、文化、科技等行业事业单位改革的同时,积极推进本地区事业单位改革。

  ──在清理撤并现有事业单位的基础上对事业单位进行摸底分类。许多地方把清理整顿和规范现有事业单位作为推进改革的基础性工作。上海从2005年到2009年3月,撤并事业单位501家,核销人员编制4万多名。云南从2005年至2008年在全省开展了事业单位清理整顿工作,规范了事业单位的名称、隶属关系、机构规格、编制结构比例,清理撤销了职能消失、设置不合理的事业单位。河北从2004年起用3年时间开展了事业单位清理整顿工作,撤销省直属事业单位51个,合并17个,并对机构名称、经费形式、职责任务和领导职数等进行了规范。天津通过清理整顿,撤并事业单位约1300个,精简16.3%,减少人员编制3万多名,精简8.27%。在清理撤并的基础上,各地积极探索事业单位分类问题。上海对全市8384家事业单位按三类进行了模拟分类,其中履行行政职能类、公益类、生产经营类事业单位分别占总数的7.3%、89.9%和2.8%。浙江对全省33256家事业单位按四类进行了分类,其中监督管理类事业单位3403家、社会公益类23807家、中介服务类530家、生产经营类924家,分别占总数的10.2%、71.6%、1.6%和2.8%;此外,因人员参照公务员法管理或机构职能需作较大调整,明确不列入分类范围的3847家,占总数的11.6%;暂缓分类的745家,占总数的2.2%。广东、山西、重庆等地拟订了事业单位分类目录,将事业单位划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。吉林将事业单位划分为行政执行与行政支持、纯公益、准公益和开发经营四个类别。陕西按照行政类、公益类、经营类三种类型对省属事业单位进行了初步分类,在此基础上对经营性事业单位进行转企改制。辽宁40%的经营性事业单位已经离开事业单位序列进入企业。

  ──创新事业单位管理体制和运行机制。各地把创新事业单位管理体制和运行机制作为改革的重要内容,进行了积极的探索。一是政府主管部门与所属事业单位实行“管办分离”。北京市海淀区成立了区政府公共服务委员会,将区卫生、文化部门所属公益性事业单位划归公共委管理。上海在卫生领域组建了上海申康医院发展中心,作为市政府办医主体,管理市属的22家医疗机构,市卫生局主要履行公共卫生政策制定和行业监管职能。江苏省无锡市在教育、卫生、文化、体育领域,分别组建了学校、医院等管理中心,教育局、卫生局等原主管部门不再直接管理这些事业单位,工作重点转到全行业政策制定、发展规划、行业标准、监督检查等职责上来。二是建立事业单位法人治理结构。重庆市2006年组建红岩联线文化发展管理中心,成立了由党委、理事会、行政管理团队和职工代表大会组成的法人治理结构,党委是最高决策机构,职工代表大会是监督机构,理事会由内部职工代表、行政人员、社会人士各三分之一组成,在党委领导下与行政管理团队、职代会共同研究重大问题。广东省选择省水利水电科学研究院、水利水电规划研究勘测设计院作为试点,建立理事会,实行法人治理。三是在事业单位国有资产管理方面进行了探索。重庆市借鉴国资委的做法,成立了国有文化资产经营管理有限责任公司,以解决国有文化企事业单位国有资产出资人代表的“缺位”问题。山东省对非经营性国有资产,按照隶属关系,由财政部门委托事业单位主管部门进行监管。

  ──改革事业单位人事、收入分配、养老保险制度和有关财政政策。20世纪80年代后,根据机关、企业和事业单位的不同特点,开始实行人事制度分类管理,研究探索事业单位人事制度改革。2000年中办印发《深化干部人事制度改革纲要》,事业单位人事制度改革力度加大,主要是推行聘用合同制度,建立岗位管理制度,实行公开招聘制度。目前全国实行聘用制度的事业单位和签订聘用合同的人员比例均接近80%,有22个省市实行公开招聘的事业单位达到80%以上,31个省、区、市和新疆生产建设兵团全部完成了岗位设置管理的方案并开始实施,增强了事业单位内部活力。2006年,在进行公务员工资制度改革的同时,事业单位也相应进行了收入分配制度改革,主要是建立岗位绩效工资制度。岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分构成。在实施步骤上,先进行岗位工资和薪级工资的套改,其他逐步到位。义务教育学校绩效工资从2009年1月起实施,公共卫生与基层医疗卫生单位绩效工资从2009年10月起实施,其他事业单位的绩效工资从今年开始实施。2008年3月,国务院印发的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》明确,从事公益服务的事业单位单独建立基本养老保险制度,养老保险费用由单位和个人共同负担,实行与缴费相联系的待遇计发办法,逐步实行省级统筹,建立职业年金制度,实行养老金社会化发放。为保持待遇水平平稳衔接,实行“老人老办法,新人新办法”,“中人”通过发放过渡性养老金,保证人员待遇不降低。为推动教育、卫生、科技、文化等行业体制改革,财政部门及时出台政策,对这些行业的事业单位给予经费投入、税收优惠、转企改制、资产处置、社会保障等方面的支持。同时,适应不同时期的特点,财政部门及时调整对事业单位的财政投入政策,规范事业单位收费管理,加强对事业单位的财务管理和国有资产管理。

  ──结合乡镇机构改革进行乡镇事业单位改革。乡镇事业单位是政府设在基层的为“三农”服务的工作站所,它面向广大农村和农民,为农民提供种植、养殖等技术指导和服务,是不可或缺的基层涉农机构,历来受到各级政府的高度重视。2001年开始的市县乡机构改革中,乡镇事业单位改革是重要任务之一。改革的目的,是为了更好地发挥乡镇事业站所在农村的重要作用。到2002年底,这轮乡镇机构改革基本完成。通过改革,整合了乡镇事业单位机构,分流了乡镇事业单位人员,搞活了乡镇事业单位机制,增强了乡镇事业单位为农服务的作用。2003年开始国务院决定在全国农村进行税费改革试点,2005年决定推进以农村税费改革为主要内容的农村综合改革试点,把乡镇教育、财政和机构改革配套推进,并把乡镇机构改革作为关键。乡镇机构改革在转变乡镇政府职能、精简机构和人员的同时,重点抓了乡镇事业单位改革。改革的主要做法:一是整合事业单位,将原来过于分散的事业单位合并为几个综合性的服务中心,以形成为农服务的合力;二是将乡镇事业站所的公益职能和经营职能剥离,公益性的继续由政府投入,经营性的转制为经济实体或中介组织,按市场化运作;三是精简人员,减少财政供养人数,把“养人”变为“养事”;四是创新乡镇事业站所机制,提升服务功能。到目前为止,全国约60%的乡镇已完成试点工作,整个乡镇机构改革包括乡镇事业单位改革在2012年全部完成。

  ──不断进行事业单位改革的试点。由于事业单位种类多,从业人员多,情况复杂,涉及面广,在推动行业事业单位改革的同时,各地进行事业单位改革的试点。试点一般以一个市(地)或一个县(市)为范围进行,通过一个点一个点的试点,形成较大的面。2008年经国务院批准在山西、上海、浙江、广东、重庆进行的事业单位分类改革试点一年多来,出台了改革试点实施方案,开展了事业单位模拟分类,推动部分生产经营性事业单位转企改制,并在创新事业单位管理体制和运行机制,实行管办分离、建立法人治理结构,研究解决养老保险制度改革难点问题等方面进行了积极探索。山西对省直59个部门的524个事业单位在进行清理的基础上,撤销了31个,合并了18个,下放了1个,收回事业编制898名。上海采取先研究规律,破解瓶颈,制定政策,再指导改革;先开展清理,摸清情况,初步归类,再分类改革;先试点先行,重点突破,循序渐进,再推进改革的工作步骤,减少事业单位240家,人员编制5.9万人,归并129家,改企182家,新建295家。浙江改企转制的生产经营类事业单位1600多家,对2.5万多家事业单位实行了聘任制度。广东在精简撤并事业单位的同时,鼓励和支持社会组织以多种形式参与发展社会公益事业,到目前社会力量兴办各类学校9170所、医院223所、科研机构50个。重庆改革事业单位养老保险制度,对养老保险新制度下基金收支、财政负担及基本养老金计发办法、职业年金等做出了具体规定,在99.6%以上的事业单位实行聘用合同制度,99.8%以上的事业单位的工作人员签订工作合同。目前,试点工作仍在继续进行。

  

  事业单位改革取得的成效

  

  经过党的十一届三中全会以来持续不断的工作,我国事业单位改革已经取得了较大的成效,特别是事业单位集中的几个主要行业的改革成效显著。

  教育事业单位的布局结构趋于合理。1998年开始,原国家经贸委管理的国家局所属211所学校和5个军工总公司所属400多所学校的管理体制进行了调整:原国家经贸委93所普通高校,2所继续由原主管部门管理;81所实行中央与地方共建,以地方管理为主;10所实行中央与地方共建,以中央为主。72所高校、中专和技校,由部门管理改为地方管理。2000年2月,对国务院各部门(单位)所属学校的管理体制和布局结构进行了大的调整,涉及 161所普通高校和617所成人高校、中专和技校。161所普通高校中,22所由部门主管调整为教育部管理;22所与教育部所属高校合并,11所相互合并后划转教育部管理;1所与其他部门高校合并;5所改为部门非学历培训机构;97所实行中央与地方共建,以地方管理为主;3所继续由原部门管理。617所成人高校、中专和技校,34所撤销,改为部门非学历教育机构;3所改由其他部门管理;3所继续由原主管部门管理;11所与普通高校合并;446所由部门管理转为地方管理;120所铁道部所属学校的体制暂时未变。到2007年,我国高校在学总规模达到2700万人,居世界第一。

  卫生事业单位形成覆盖城乡的综合体系。健康历来是党和国家关心的最大的民生问题,卫生事业单位改革的趋向是满足人民群众看病防病的需要。卫生事业单位经过多年改革,取得了重要的进展和成果。一是卫生资源不断扩大。各种形式的卫生机构,公办的民办的,西医的中医的,治病的保健的,迅速发展。到目前为止,全国共有各种医疗机构91.7万个,其中社会力量和私人举办的医疗机构近30万个。二是新型农村合作医疗制度已经全面覆盖我国农村,有94%的农民参加了新农合。三是农村三级医疗卫生服务网络基本形成,村卫生室相继建立,乡镇卫生院已全部健全,2009年又建成2.9万个乡镇卫生院、扩建了5000所中型卫生院,平均每个县的中型卫生院达到2-3所。四是城市社区卫生服务机构实现了城区的全覆盖。在城市社区普遍建立了卫生服务机构,核定了编制,下拨了经费。2007年底全国已有2.6万个社区卫生服务中心(站),2009年新建和改造了3700所社区卫生服务中心和1.1万个社区卫生服务站。五是公立医院的改革试点抓紧推进。不少省已开始试点,中央确定的16个试点市的试点已经开始。

  文化事业单位调整结构创新体制。1999年开始,调整了中央国家机关和省区市厅局报刊的结构,中央国家机关各部门原则上不办机关报。现有报刊中,内容重复或发行量少的进行合并或撤销。在双方自愿的基础上,将一些报纸划归人民日报、光明日报、经济日报等党报报社或报业集团。国务院各部门的149家报刊重新确立了隶属关系。接着,从2001年开始,新闻出版和广播影视业以调整结构为主线推进改革,组建了大型报业集团、出版集团、发行集团、广电集团、电影集团,有条件的组建了跨地区、多媒体的大型新闻集团。整顿书报刊市场的工作从2003年7月开始到2004年8月结束,全国共停办报刊709种,党政机关报刊改为非党政机关主办的325种。到目前为止,29个省区市中,省属和试点地区文艺院团共有995家,已转企改制107家,占总数的10.8%;文化市场综合执法试点地区144个,已建立综合执法机构647家,其中试点地区本级已建立80个,占试点地区总数的55.6%;地方1000余座公益性的博物馆、纪念馆实现了免费开放。地方电影制片厂,现共转企改制15家,占总数的51.7%;省属及试点地区电影公司和电影院,现共转企554家,占总数的56.6%;地方电视剧制作机构,现共转制或剥离转制38家,占总数的58.5%。广电传输网络,已有27个省区市建立省级广电传输网络公司,14个省区市实现了省区市内所有地市广电传输网络的整合。地方出版单位共转企308家,占总数的63.5%;地方发行单位共转企2374家,占总数的96.3%,22个省区市的发行单位已全部转企改制;省属党报党刊发行体制改革试点单位已有19家完成试点,占总数的54%。同时,大力发展文化事业,做大做强公益性文化事业。以乡镇为例,2009年,全国新建乡镇综合文化站5062个,免费开放的博物馆、美术馆、图书馆1444家,广播电视人口覆盖率分别达到96.3%和97.2%。

  开发应用型科研事业单位转企改制走向市场。1999年开始,对原国家经贸委管理的10个国家局所属的242个科研机构,按照加速科研成果产业化的要求,131个进入企业集团,40个转为科技企业实行属地化管理,18个转为中介机构,24个并入高校,12个转为中央直属大型科技企业。中央20个部门的265个科研机构也完成了改革,其中按照非营利机构管理的公益类院所101个,整体转制为企业的56个。为了促使这些科研机构转制,中央给予了 7项优惠政策:原有的正常经费继续拨付,享受国家支持科技型企业待遇,5年内免征有关税收,基本建设项目经费适当支持,赋予外贸进出口权,科研课题和项目与其他科研机构同等权利,已批准的课题和项目按原计划实施。1999年开始,除中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘探任务的骨干力量为事业单位外,中央各部门所属其余的地质勘探单位划归各省,改组为企业或进入企业集团。勘察设计单位则全行业转企改制,分别移交地方管理和进入大型企业集团,少数改为中央管理的企业,以工程公司、工程咨询设计公司、设计事务所、岩土工程公司等模式改革成适应市场经济要求的法人实体。到2008年,国务院有关部门所属283家、地方政府所属近1000家应用开发类科研机构已转制为企业。

  改革开放以来,我国事业单位改革取得了重要成效,但相对于其他改革仍然滞后,推动事业单位改革的任务依然繁重。事业单位改革的出发点是推动公益事业和事业单位更好地发展,改革的核心是创新体制机制,革除制约公益事业发展的制度性障碍。深化事业单位改革,需要从总体上进行统筹规划和部署;需要配套进行,主要是完善相关财政政策,加大发展公益事业的财政支出,深化事业单位人事制度改革和薪酬制度改革,积极稳妥地推进事业单位养老保险制度改革,解决好新老退休人员待遇、事业单位和机关、企业之间社会保险关系的转移衔接办法等问题;需要加强领导,精心组织,整体部署,梯次推进。通过改革,基本建成适应经济社会发展、人民群众满意的中国特色公益服务体系,基本建立公益目标明确、投入机制完善、监管体制健全、治理结构规范、微观运行高效的中国特色现代事业单位制度。

  

  (作者系中国行政管理学会会长,原中央编办副主任 王澜明)